PPP的模式、合作關(guān)系及制度建立

    近期以來(lái)，財(cái)政部在促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）方面不斷出臺(tái)規(guī)范文件?？梢哉f(shuō)，自2013年12月全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議專門召開(kāi)PPP專題研討會(huì)以來(lái)，中國(guó)的PPP制度機(jī)制建設(shè)取得顯著成果。
　　一年多來(lái)，PPP在中國(guó)發(fā)展如何，目前存在哪些問(wèn)題，應(yīng)該如何解決？4月8日至11日，在財(cái)政部金融司、國(guó)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系司、國(guó)際財(cái)金合作司、干部教育中心與亞洲城市發(fā)展中心共同舉辦的“政府和社會(huì)資本合作（PPP）國(guó)際研討班”上，國(guó)內(nèi)外專家學(xué)者圍繞這些問(wèn)題展開(kāi)了思想的交鋒。
　　PPP模式：能解決問(wèn)題，但并非“萬(wàn)能鑰匙”
　　PPP模式在中國(guó)還是個(gè)新生事物，但其作為一種國(guó)際通行的模式，已經(jīng)開(kāi)展了20多年，在很多國(guó)家取得了成功。當(dāng)前，在我國(guó)推廣PPP模式具有重大現(xiàn)實(shí)意義。
　　從政府角度看，通過(guò)動(dòng)員社會(huì)資本參與，不僅可以減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，而且可以平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)。政府職能由“既做運(yùn)動(dòng)員又做裁判員”向“做裁判員”轉(zhuǎn)變。
　　從社會(huì)角度看，通過(guò)發(fā)揮政府和社會(huì)資本的各自優(yōu)勢(shì)，能“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，并建立激勵(lì)相容的機(jī)制，把政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)效率、技術(shù)進(jìn)步內(nèi)在動(dòng)力結(jié)合起來(lái)，充分提高公共產(chǎn)品供給效率。
　　從市場(chǎng)角度看，通過(guò)PPP模式，社會(huì)資本可以進(jìn)入電力、道路、供水、供熱等公共服務(wù)領(lǐng)域，從而大幅拓寬國(guó)內(nèi)企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間。同時(shí)，PPP模式也是全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。
　　在國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)部副部長(zhǎng)孟春看來(lái)，PPP模式有利于把市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的引導(dǎo)性作用結(jié)合在一起，充分利用市場(chǎng)機(jī)制和資源。因此，PPP模式的發(fā)展可以成為新常態(tài)下做好“加法”、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要引擎。
　　“但PPP并非解決所有問(wèn)題的法寶?！眮喼蕹鞘邪l(fā)展中心中國(guó)區(qū)域辦公室主任AdolfoGuerrero表示，實(shí)際上，社會(huì)資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本有可能會(huì)更高，即使政府提供了良好的PPP環(huán)境，謹(jǐn)慎的社會(huì)資本還是會(huì)擔(dān)心債務(wù)問(wèn)題如何解決等。同時(shí)，社會(huì)資本往往只投資在可回報(bào)的項(xiàng)目中，投資在熟悉的、可靠的、有很好記錄的項(xiàng)目中，而在中國(guó)，目前可借鑒的成功案例并不多，這也是社會(huì)資本猶豫不決的一個(gè)原因。
　　那么，什么樣的項(xiàng)目適合PPP模式？在中央財(cái)經(jīng)大學(xué)公共財(cái)政與政策研究院院長(zhǎng)喬寶云看來(lái)，只有在市場(chǎng)失靈和政府失靈產(chǎn)生交集的情況下，才需要用到PPP模式。他表示，基礎(chǔ)設(shè)施包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。前者如公路、鐵路、水廠和廢水處理、供電系統(tǒng)和港口等，具有自然壟斷性質(zhì)，可以“使用者付費(fèi)”；后者如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，或難以實(shí)行個(gè)人付費(fèi)，或個(gè)人不愿付費(fèi)，從而需由社會(huì)承擔(dān)。而無(wú)論是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施還是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，都具有較高的初始資本投入、較長(zhǎng)的建設(shè)時(shí)期和資產(chǎn)生命期等特點(diǎn)，在這些領(lǐng)域，市場(chǎng)難以發(fā)揮應(yīng)有的作用，政府也力不從心。
　　因此，需要通過(guò)PPP模式，讓市場(chǎng)和政府都能更好發(fā)揮作用。
　　平等合作 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)
　　那么，政府和社會(huì)資本之間，應(yīng)該是怎樣的關(guān)系呢？喬寶云認(rèn)為，在PPP模式中，社會(huì)資本和政府部門兩個(gè)合作主體的平等非常重要。如果政府很強(qiáng)勢(shì)，隨時(shí)毀約，這樣的PPP模式不可能成功，只有具備非常好的政府治理狀況和非常好的契約精神，PPP模式才能成功。
　　同時(shí)，客體的平等也很重要。PPP是個(gè)市場(chǎng)，項(xiàng)目必須對(duì)所有投資者公開(kāi)，這樣才能保證PPP模式發(fā)揮市場(chǎng)的性質(zhì)，否則就會(huì)變味。這就需要一個(gè)獨(dú)立的市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，政府必須明確自己的功能，并且建立合適的制度框架，對(duì)“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”這兩個(gè)主體進(jìn)行分離。
　　有了平等合作的基礎(chǔ)，政府和社會(huì)資本該如何分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)？“歐盟系統(tǒng)認(rèn)為，風(fēng)險(xiǎn)必須分?jǐn)偟缴鐣?huì)資本上。如果分?jǐn)偟煤?，政府債?wù)就能得以解決?！眮喼蕹鞘邪l(fā)展中心PPP專家、馬德里理工大學(xué)教授VicenteAlcaraz介紹說(shuō)，“從實(shí)踐來(lái)看，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)取得了很高的效率，因?yàn)樯鐣?huì)資本比政府更善于管理風(fēng)險(xiǎn)?！?/span>
　　然而，喬寶云對(duì)此卻有不同看法，他表示，PPP不是單純地將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)資本上，而是利用政府和市場(chǎng)不同的優(yōu)勢(shì)來(lái)處理各自不同的風(fēng)險(xiǎn)。因此，所謂的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，其實(shí)是優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理，把政府、市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)和利益聯(lián)系起來(lái)，而不是政府單純讓利。社會(huì)資本只要愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，就可以從PPP模式中得到好處。只有這樣，才能保證合理的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。
　　在財(cái)政部金融司巡視員劉健看來(lái)，PPP模式作為一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，不僅僅是一種融資機(jī)制，更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制。推廣運(yùn)用PPP模式應(yīng)堅(jiān)持“市場(chǎng)運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、互利共贏”，既要使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)，又要保證公共利益最大化?！癙PP不是一場(chǎng)婚禮，而是一樁婚姻?！泵洗喝绱丝偨Y(jié)PPP合作雙方的關(guān)系。
　　建立制度 財(cái)政應(yīng)擔(dān)起責(zé)任
　　由于PPP項(xiàng)目運(yùn)作周期長(zhǎng)，“跨越”多屆政府，單靠政府承諾難以解除私人部門“后顧之憂”，需要在制度上提供保障。作為一項(xiàng)體制創(chuàng)新，既要堅(jiān)持試點(diǎn)探索的試錯(cuò)法，又要高度重視頂層設(shè)計(jì)。對(duì)此，財(cái)政部按照“法律規(guī)范+政策指導(dǎo)+實(shí)施細(xì)則”的制度框架，著力構(gòu)建了包括“PPP通知”“操作指南(或稱PPP手冊(cè))”“合同指南”以及“PPP采購(gòu)辦法”“PPP財(cái)政承受能力論證指引”在內(nèi)的PPP制度規(guī)范體系。
　　除此之外，政府，尤其是財(cái)政還要做些什么？對(duì)此，與會(huì)專家們紛紛提出了各自的建議。
　　在世界銀行中國(guó)代表處首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳卓瑾看來(lái)，建立PPP制度框架要考慮三個(gè)重要元素，即法律約束、行政管理和預(yù)算管理。“究竟哪個(gè)元素適合中國(guó)？這就必須明確兩個(gè)目標(biāo)，一是能否帶來(lái)競(jìng)爭(zhēng)和效率，二是能否保證問(wèn)責(zé)制和合同的履行。只有將這兩個(gè)目標(biāo)弄清楚，才能知道什么樣的元素最適合中國(guó)?！彼f(shuō)?！爸袊?guó)有強(qiáng)有力的地方政府。在省級(jí)層面，相應(yīng)投融資體制應(yīng)該怎樣來(lái)做？在整個(gè)決策過(guò)程中，如何進(jìn)行項(xiàng)目實(shí)施？這都是財(cái)政部門要思考的問(wèn)題。”AdolfoGuerrero說(shuō)。而對(duì)于整個(gè)政府而言，還需要對(duì)各部門的職責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，推進(jìn)法律法規(guī)的整合，減少審批流程，以此贏得社會(huì)資本的信任，從而保證PPP的執(zhí)行。
　　喬寶云則認(rèn)為，在PPP模式中必須考慮項(xiàng)目的性價(jià)比。在短時(shí)間里，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)仁不讓地從質(zhì)和量上保證物有所值，而從長(zhǎng)期來(lái)看，財(cái)政部門要承擔(dān)起建立機(jī)制的職責(zé)，確保通過(guò)機(jī)制實(shí)現(xiàn)物有所值。
　　實(shí)際上，對(duì)于如何建立PPP制度框架，財(cái)政部已經(jīng)有了通盤考慮，確保在PPP項(xiàng)目全生命周期履行好各項(xiàng)財(cái)政管理職能。劉健介紹了這一框架設(shè)計(jì)的五個(gè)要點(diǎn)：一是確保項(xiàng)目選擇的適當(dāng)性。明確要采用國(guó)際上通用的物有所值評(píng)價(jià)方法，保證PPP模式下項(xiàng)目全生命周期成本低于傳統(tǒng)政府投資模式的成本。二是確保交易結(jié)構(gòu)的合理性。按照“風(fēng)險(xiǎn)由最適宜的一方來(lái)承擔(dān)”的原則合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，按照“激勵(lì)相容”的原則設(shè)計(jì)合同條款，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利對(duì)等。三是確保合作伙伴選擇的競(jìng)爭(zhēng)性。依托政府采購(gòu)信息平臺(tái)，綜合公開(kāi)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判兩種方式的優(yōu)點(diǎn)，創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)性磋商的政府采購(gòu)方式，擇優(yōu)引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營(yíng)商。四是確保財(cái)政中長(zhǎng)期的可持續(xù)性。要求PPP項(xiàng)目實(shí)施必須通過(guò)財(cái)政承受能力論證，將政府對(duì)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃，保證政府能夠履行合同支付責(zé)任，避免產(chǎn)生中長(zhǎng)期財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。五是確保項(xiàng)目實(shí)施的公開(kāi)性。要求依法公開(kāi)披露PPP項(xiàng)目實(shí)施的相關(guān)信息，切實(shí)保障公眾知情權(quán)，接受社會(huì)監(jiān)督，減少暗箱操作帶來(lái)的各種違法違規(guī)行為。（中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào) 賀斌）